Казахстан: ГИС-эксперимент для поддержки принятия масштабных управленческих решений

Нина Лебедева, Елена Аникина, ДАТА+

Актуальность проблемы и постановка задачи

В начале 2003 года в Казахстане была принята Государственная программа развития сельских территорий на 2004-2010 годы. Проект разрабатывается Министерством сельского хозяйства Республики Казахстан, акиматами областей, а также заинтересованными министерствами и агентствами.

Необходимость разработки такой программы была вызвана тем, что по результатам анализа аграрного сектора Республики руководство Казахстана пришло к выводу, что «имеющийся переизбыток сельского населения является одной из причин сдерживания роста его уровня жизни и превращается в серьезную проблему при планировании устойчивого развития страны». Как показал национальный анализ, существующая система расселения служит существенным препятствием реализации инвестиционных программ, снижая эффективность вложения средств, направляемых на развитие социальной инфраструктуры села. Конечной целью программы является сокращение числа сельских населенных пунктов, оптимизация схемы сельского расселения и концентрация ресурсов в экономически перспективных поселениях. Поскольку доля сельского населения Казахстана составляет 44%, программа, по сути, затрагивает условия жизни всего населения республики и имеет общенациональный характер.

На предварительную оценку и разработку схемы реализации программы отводилось около одного года. Одна из первоочередных задач – комплексная социально-экономического оценка сельских поселений и их классификация по критерию перспективности развития. На этой основе будет осуществляться планирование инвестирования строительства или реконструкции объектов социальной и инженерной инфраструктуры. В дальнейшем предполагается разработка программ по стимулированию переселения сельских жителей и модели эффективного сельского расселения.

Методика и результаты оценки

Министерство сельского хозяйства республики Казахстан разработало подробную методику оценки и классификации сельских поселений, которая предполагала всесторонний учет текущего состояния каждого населенного пункта и перспектив его развития при разных типах ведения сельского хозяйства и жизнедеятельности населения столь крупной по площади страны.

В основу методики была положена многофакторная бальная комплексная оценка на основе трех групп показателей: экономического потенциала, инженерной инфраструктуры и социального развития. Значимость каждой группы определялась количеством учитываемых факторов и их суммарным весом в баллах. Например, экономический потенциал оценивался по 9 показателям с максимально возможной суммой баллов, равной 60, а для инженерной инфраструктуры и социального развития максимально возможные суммы баллов равны, соответственно, 30 и 10. Каждый из показателей внутри групп оценивался с помощью взвешенных баллов, и общая сумма умножалась на весовой коэффициент «за экологию». Коэффициент «за экологию» определялся по трем показателям состояния окружающей среды, которые в данном регионе особенно значимы и определяют качество территорий для проживания населения: радиационный фон, уровень засоленности почв, качество воды.

Поскольку методика предполагала учет более 20 показателей, был проведен сбор данных по 7660 сельским населенным пунктам. Основная часть данных получена путем непосредственного анкетирования на местах. Собранная информация была подвергнута статистической обработке, а сельские поселения объединены в 4 группы:

1. с высоким потенциалом развития – 1062 единицы с общим числом жителей 1,6 млн. человек;
2. со средним потенциалом развития – 5664 единицы с общим числом жителей 5,3 млн. человек;
3. с низким потенциалом развития – 776 единиц с общим числом жителей около 300 тыс. человек;
4. с особо неблагоприятной экологической обстановкой – 22 единицы с общим числом жителей около 10 тыс. человек.

По результатам классификации предполагается в последующие годы осуществлять политику поддержания и развития сельских поселений. В частности, в соответствии с Государственной программой, инвестиции в строительство и реконструкцию социально-инженерной инфраструктуры будут направляться в сельские населенные пункты, имеющие высокий и средний потенциал развития. Для сельских поселений с низким потенциалом развития будут рассматриваться возможности развития дополнительных сфер экономической деятельности для роста доходов, проводиться сравнительная оценка затрат, необходимых для доведение уровня услуг жизнеобеспечения до нормативного, с затратами на переселение жителей. Ввиду серьезности таких мер и существенности возможных затрат по отселению неперспективных населенных пунктов, важна всесторонняя оценка и анализ полученных результатов. Поскольку задача имеет ярко выраженную пространственную составляющую, то целесообразность использования ГИС технологий при ее решении очевидна.

Опыт использования ГИС

На завершающей стадии работ по предварительной оценке сельских поселений Республики Казахстан было предложено использовать ГИС технологии. Поскольку данное направление оказалось новым для управленческого аппарата Министерства, ДАТА+ в порядке эксперимента предложила средствами простого программного продукта ArcView выполнить анализ данных по Акмолинской области. Эта область – один из сельскохозяйственных лидеров Казахстана. Область имеет огромный производственный и экспортный потенциал, здесь расположено 22,5% пахотных земель Казахстана, а почвы имеют самый высокий бонитет. Акмолинская область дает четверть урожая зерна и 10% продукции животноводства Казахстана. На территории области расположено 689 подлежащих оценке сельских поселений, в которых проживает 439,7 тыс. человек (54,3% населения области и 7% от всего сельского населения страны).

В качестве картографической основы для проведения исследования была выбрана созданная в ДАТА+ электронная топографическая карта Республики Казахстан масштаба 1:1 000 000, на которой присутствовали все оцениваемые сельские поселения. С нее получены необходимые тематические слои: городские и сельские населенные пункты, административные границы, транспортные магистрали, гидрография. Поскольку карта была создана по источникам «союзного» времени, требовалось уточнить названия поселений, границы областей и районов Республики. Кроме того, в области имелись одноименные поселения, которые предстояло уникально идентифицировать. Все данные по Акмолинской области были переведены в электронные таблицы MS Excel, часть таблиц была трансформирована в формат dBase и представлена в реляционном виде.

Было решено выполнить проект в форме атласа, включающего пять разделов. Четыре раздела отражают анализируемые группы показателей: экономический потенциал, инженерная инфраструктура, социальное развитие, экология. Последний раздел посвящен комплексной оценке потенциала развития.

Разделы построены по принципу «от частного к общему»: после представления каждого из показателей в отдельности дается суммарная оценка. Карту по любому из показателей в электронном виде можно просмотреть отдельно, сопоставить с другими факторами данной группы и анализировать на фоне общей оценки. Это позволяет быстро выявить явные ошибки оценки или исходных данных. Очень наглядным оказалось представление на карте ряда факторов в форме столбчатых или круговых диаграмм, привязанных к поселениям. Оказалось полезным в качестве дополнительной информации привлекать пространственное представление оцениваемых факторов, например, дорожной сети при оценке инженерной инфраструктуры, или гидрографии при оценке водообеспеченности районов. Также, при отображении результатов использовался показатель численности населенного пункта, что усиливало эффект комплексной оценки. Анализ оценочных показателей по разным факторам показал, что многие из них меняются порайонно. В состав области входит 17 районов с численностью сельского населения от 68 до 15 тыс. жителей, различающиеся количеством и преобладающим типом сельских поселений. В связи с этим, было решено создать пофакторные карты по районам, определив пространственное изменение участия фактора в общей оценке от района к району. Вычисление и отображение среднерайонных показателей позволяет сразу акцентировать внимание пользователя на «проблемных» районах. Это, безусловно, будет полезно на следующих этапах реализации Программы, например, при распределении средств из областного бюджета по районным. Примеры карт комплексной оценки показателей одной группы факторов приведены на рис. 1.

В последнем разделе атласа приведены результаты итогового анализа — общая оценка районов и населенных пунктов по сумме всех факторов.

Предложенный подход позволил наглядно представить большой объем анализируемых данных и по-другому посмотреть на результаты оценки. Например, при анализе фактора «за экологию» стало видно, что он может «затушевывать» все остальные, в отдельных случаях уменьшая суммарный балл оценки в 4 раза. Существенные различия в большинстве случаев видны лишь на уровне административных районов, а все поселения внутри района (включая административные центры, с населением в несколько тыс. чел.) могут попасть в группу с низким потенциалом развития, то есть неперспективных. Так, если учитывать только экологический показатель (качество воды хуже допустимого), для двух районов области (Жаксынского и Сандыктуазского) с общим числом жителей более 93 тыс. чел. может рассматриваться вопрос о переселении всего сельского населения. Однако, в ряде поселений этих районов имеется централизованное водоснабжение, которое позволяет решить эту экологическую проблему более «дешевыми» методами.

Объединение в атласе детального и обобщенного представления данных позволяет быстро выявить причинно-следственные связи низких или высоких суммарных оценок потенциала населенных пунктов. Так, карты результатов многофакторного анализа показывали, что экологический фактор перевешивает значимость суммы всех остальных. Вызывали также сомнение резкие отличия результатов экологической оценки по смежным районам. Примеры карт суммарной оценки с учетом и без учета фактора «за экологию» показаны на рис 2.

Рис. 2. Результаты комплексной оценки сельских поселений: а) без учета экологии; б) с учетом экологии

Результаты эксперимента

Электронный атлас Акмолинской области был передан для обсуждения в Министерство сельского хозяйства Казахстана. Он привлек серьезное внимание управленческого аппарата на самом высоком уровне, позволил специалистам иначе посмотреть на большой объем собранных и анализируемых данных. В то же время, стало очевидно, что для окончательных выводов собранной информации явно недостаточно. Например, требуется более детальная оценка количественного и качественного состава жителей сельских поселений (такие характеристики, как половозрастной состав населения, потенциал рождаемости, направленность и масштабы миграций).

В целом, опыт пилотного проекта убедительно показал, что представление результатов оценки и анализа сети сельских поселений в виде электронного ГИС-атласа является наиболее эффективной и удобной формой организации разнородного и многофакторного материала, необходимого для принятия управленческих решений. Несомненными преимуществами применения ГИС технологий являются: наглядность представленных материалов; возможность совместного анализа разноуровенных социально-экономических и экологических данных (среднеобластных, среднерайонных, отдельного населенного пункта) и географической составляющей (дорожная и гидрографическая сеть, заселенность территории); обеспечение контроля ошибок на всех этапах реализации программы. Атлас открыт для расширения и совершенствования. Он может легко пополняться данными, быть дополнен картами с результатами совместного анализа новых учитываемых факторов. Его можно быстро тиражировать, к нему можно обеспечить многопользовательский доступ. При необходимости, включенные в его состав карты легко вывести на печать в требуемом наборе и формате.

Очевидно, что применение новых информационных и геоинформационных технологий в управлении сельским хозяйством и людскими ресурсами позволяет повысить качество управленческих решений, ведущих к достижению экономического эффекта. Важное значение имеет оперативность получения и обработки такой информации. Так, создание данного атласа силами двух ГИС- специалистов заняло около двух недель. Накопленный при выполнении данного проекта опыт и полученные интересные результаты свидетельствуют о пользе применения ГИС технологии при решении задач, связанных с анализом социально-экономического развития территорий, таких, например, как мониторинг и оперативное отражение хода реализации Программы развития сельских территорий Казахстана на следующих этапах. Электронное представление данных – хорошая основа для ситуационного центра, который мог бы послужить в данной задаче удачным мобилизующим и интегрирующим элементом работ большого коллектива.