Валерий Гохман, ДАТА+
Введение
Управление – дело тонкое, оно одновременно и простое и сложное. Управлять можно по разному: по интуиции, исходя из личных предпочтений и целей, выбирая приоритеты, опираясь на мнение коллег, партнеров, других специалистов, или руководствуясь установками «сверху». Управление может быть стратегическим (на перспективу) и повседневным. Но в любом случае желательно, вернее просто необходимо, знать, чем или кем управляешь, каковы основные объекты управления. Ни для кого не секрет, что города и территории – это в чистом виде география. Посему, решения по оптимальному управлению ими нужно искать на основе географического (пространственного) подхода – не только исходя из сухих цифр, но и на основе живого и наглядного языка цифровых карт, предоставляемых ГИС средств картирования и моделирования, в том числе трехмерного, реального мира, анализа сценариев и прогнозирования возможных побочных эффектов. В данном случае мы имеем дело с так называемыми большими системами, обладающими множеством обратных связей. Учесть их влияние помогают современные информационные технологии.
Управление территориями подразумевает три основных аспекта: природный, антропогенный (урбанистический), социально-политический и, соответственно, три типа объектов приложения управленческих усилий.
Основной задачей региональных, городских и муниципальных органов и подведомственных им организаций является эффективное управление на основе предоставления и совершенствования услуг, обеспечивающих здоровье, безопасность и благосостояние граждан, что служит необходимых условием устойчивого развития территорий. Эта важнейшая миссия реализуется в результате ежечасной деятельности по претворению в жизнь выработанной властями стратегии управления и развития.
Поскольку финансовые и материальные ресурсы, имеющиеся в распоряжении местных и региональных правительств, далеко не безграничны, достижение высокой эффективности их использования с помощью современной геоинформационной технологии является критически важным моментом. Так как большинство планов, решений и повседневных действий городских и муниципальных властей зависит от точной, привязанной к местности информации, то та технология, которая позволяет собирать и отображать всю необходимую информацию в наглядном и удобном виде и будет определяющей. ГИС предоставляет мощные инструменты управления информацией, позволяя объединить данные всех департаментов в единую среду совместного пользования для рационального планирования и принятия обоснованных решений.
Более чем 30-летний мировой опыт использования технологии географических информационных систем (ГИС) муниципальными правительствами наглядно показывает, что достоверная географически привязанная информация является критически важным элементом в осуществлении их миссии. Причина заключается в том, что учет всевозможных комбинаций факторов, влияющих на здоровье, безопасность и другие критерии качества жизни граждан, проживающих в городах и районах, в своей основе определяется географией или «пространственным местоположением». Обладая знанием и пониманием территории, вы владеете ситуацией. Параметры пространственной инфраструктуры города или района, характеристики населения, проживающего на определенной территории, являются той базовой средой, в которой правительства реализуют свою координирующую управленческую миссию, направленную на эффективное обустройство жизни и быта людей, обеспечение их здоровья и безопасности, поддержание оптимистического настроя, деловой и общественной активности.
Городские и муниципальные ГИС
ГИС-технология обеспечивает средства для отображения и понимания того, что находится в одном конкретном или многих местоположениях, предоставляет инструменты моделирования ресурсов, выявления взаимосвязей, процессов, зависимостей, примеров, угроз и рисков. Эти возможности позволяют увидеть, что и где реально происходит, измерить размер и масштабы события или воздействия, совместно проанализировать разнообразные данные, разработать планы и, в конечном итоге, помогает решить, какие шаги и действия следует предпринять. Способность ГИС интегрировать пространственные и непространственные данные, вместе с функциями анализа и моделирования процессов, позволяет использовать эту технологию в качестве общей платформы для интеграции бизнес процессов разных департаментов, видов деятельности и дисциплин в масштабах всего городского или регионального правительства.
Корпоративный подход к использованию ГИС обеспечит общую инфраструктуру для сбора данных, обмена информацией, сотрудничества и проведения анализа на уровне нескольких или всех департаментов, позволит им работать с большей эффективностью. Концепция корпоративной ГИС (КГИС) не ограничивается ресурсами геопространственной информации одного муниципалитета, она предусматривает поэтапное развитие и расширение на другие уровни управления, причем как по вертикали (городской, районный, областной, федеральный и международный), так и по горизонтали – на другие муниципальные органы управления, частные структуры и организации в том же регионе. Чем более полной и качественной информацией владеет муниципалитет, тем лучше он сможет управлять и распределять имеющиеся у него ресурсы, предоставлять ценные сведения и основанные на них решения для своих клиентов, демонстрировать свою компетентность и значимость для всех жителей. В сущности, внедрение корпоративной ГИС обеспечивает общий информационный каркас, способствующий выполнению многообразной и критически важной миссии муниципалитета на современном более интегрированном уровне.
Что лежит в основе муниципальной ГИС
ГИС помогает создать базовую структуру для совместной работы и общения, предоставляя общее поле ссылки на данные на основе их пространственного местоположения. То есть появляется возможность привязать к этому местоположению (или к находящемуся в данном месте объекту) любую связанную с ним информацию, легко извлекать ее и наладить удобный и быстрый обмен этой информацией.
До недавних пор многие муниципальные правительства использовали модель ГИС, основанную на файловой структуре хранения и обращения к данным. В результате, отдельные ГИС-пользователи или небольшие группы, выполняющие частные проекты, создавали и поддерживали свои собственные наборы данных, хранящиеся на их персональных компьютерах. Такой способ работы часто приводил к быстрому росту объемов избыточных данных и приложений, которые, по сути, были недоступны для других пользователей даже в той же самой организации. Цель создания корпоративной ГИС заключается во внедрении технологий, стандартов и методов, обеспечивающих более тесное взаимодействие и взаимообмен данными и услугами и, следовательно, повышающих производительность и эффективность работы и ГИС-пользователей, и всей организации.
В случае, когда организация координирует свою деятельность на основе ГИС, все сотрудники, использующие пространственные данные, получают возможность обращаться к общим данным, затрачивая меньше времени на их поиск, обновление и обобщение. У них появляется значительно больше времени и возможностей в полной мере использовать в своей работе мощные аналитические средства, которые предоставляет ГИС-технология.
Часто муниципальная КГИС начинается с отдельного проекта
Большинство муниципальных правительств развитых стран мира использует ГИС или картографические ГИС-продукты. Обычно применение ГИС начинается с отдельного проекта, например с подготовки карты генерального плана или структуры землепользования. Осознание преимуществ, полученных в результате реализации подобного проекта, ведет к расширению сферы применения ГИС, создается система поддержки совместной работы в среде ГИС в отдельном подразделении. Затем приходит понимание преимуществ, которые можно получить, используя ГИС во многих подразделениях. ГИС начинает внедряться в разных департаментах, создается многопользовательская корпоративная геоинформационная система. Однако нередко подобные усилия бывают в недостаточной степени скоординированы между собой и, как результат, появляются избыточные, частично или почти полностью дублирующие друг друга наборы данных и приложения, на поддержание которых тратятся неоправданно большие усилия и средства. Эффективный обмен данными в таких условиях также далек от оптимального. Одной из причин является отсутствие общих стандартов хранения, обработки и представления данных.
В настоящее время, эволюция многопользовательских информационных систем благоприятствует расширенному внедрению корпоративных ГИС-решений, обеспечивающих обмен данными и приложениями между многими департаментами, в том числе инженерно-техническими и финансовыми, а также разработке общих стандартов данных. Важно понять, что в этой корпоративной структуре ГИС выполняет свою обычную работу и развивается сходным с описанным выше образом, то есть ее применение часто начинается на уровне отдельных проектов или департаментов. Однако в этом случае интеграция ГИС достигается на основе скоординированного корпоративного подхода, а использование общих стандартов способствует разработке более прозрачной и разумной иерархии проектов на уровне департаментов и всего муниципалитета за счет полноценной общекорпоративной интеграции используемых данных и приложений.
Концепция корпоративной ГИС
Муниципальная корпоративная ГИС включает в себя технологию, персонал и другие ресурсы, необходимые для создания, поддержания, визуализации, поиска и обмена геопространственными данными и сервисами. Как минимум, такая ГИС (КГИС, EGIS) предоставляет эти возможности всем департаментам муниципалитета. Кроме того, многие из этих возможностей могут охватывать другие государственные организации, частные компании, а также жителей. Такие ГИС являются фундаментальным элементом электронного правительства (e-government) поскольку они добавляют критически важные элементы местоположения и пространственной визуализации во взаимодействие между муниципалитетом и общественностью. Часто знание того, где происходит какое-либо мероприятие или событие, а также что находится поблизости от этого места, важно для информирования публики, привлечения ее внимания и участия, для своевременного принятия соответствующих мер.
Для наиболее эффективного распространения данных, продуктов и услуг внутренним или внешним потребителям, ресурсы, составляющие муниципальную корпоративную ГИС, могут физически находиться на нескольких уровнях: в разных департаментах, правительственных органах или на централизованном корпоративном. Также в концепции такой системы важнейшим принципом является интеграция ГИС данных и функциональности (анализ и визуализация) с другими муниципальными информационными системами, которые обычно не имеют собственных средств визуализации и картографии, – такими как регистрация и выдача разрешений, поддержка делопроизводства и принятых рабочих процессов, работа с заявлениями граждан. Использование ГИС в качестве общекорпоративного информационного технологического ресурса совместно с другими более традиционными корпоративными ресурсами позволяет в полной мере задействовать изначально присущую данным географическую природу в уже использующихся и новых муниципальных бизнес системах.
Муниципальная КГИС основана на трех разных, но связанных между собой принципах. Во-первых, эта система сфокусирована на интеграции и поддержке наиболее важных для деятельности муниципалитета бизнес систем. К ним можно отнести системы для реализации муниципальных услуг, таких как регулирование землепользования и зонирование, распределение воды и электроэнергии, обеспечение общественной безопасности. Создание ГИС-данных и управление ими важны как элемент этих систем для отдельных бизнес процессов в муниципалитете или его департаменте. Во-вторых, муниципальная КГИС подразумевает разработку информационной инфраструктуры для поддержки обмена данными и многоцелевых действий на междепартаментном уровне. Эта инфраструктура важна для распространения данных между департаментами и, как говорилось выше, для публики. В-третьих, муниципальная КГИС разрабатывается для поддержки имеющейся и планируемой структуры правительства, обеспечивая потребности составляющих ее отделов и служб, помогая координации их деятельности. Для этого важна выработка и ввод стандартов, обеспечивающих взаимодействие и интеграцию данных и других ГИС-ресурсов, используемых для поддержки действий на уровне отдельных проектов, департаментов или на общекорпоративном уровне.
Мировой опыт
Перестраивать устоявшийся в течение многих десятилетий стиль работы всегда трудно, но без этого в новых условиях выжить трудно, а о настоящих успехах и вообще говорить не приходится. В то же время, во многих странах мира, где муниципальные проблемы столь же остры, к их решению стали подходить по-новому. Географические информационные системы (ГИС) стали в этих странах одной из базовых технологий, помогающих руководителям разных рангов успешно справляться с постоянно давлеющими над ними проблемами. Ведь если попытаться описать сферу деятельности муниципальных органов, то можно заметить, что она напрямую связана с географией. А столь необходимые им сбор, хранение, обработка и последующий анализ географической информации, то есть любых распределенных в пространстве данных – это и есть суть комплексных автоматизированных систем, которые объединены общим названием «ГИС-технологии».
Во всех развитых странах, в десятках тысяч больших и малых городов ГИС играют важную роль в переходе муниципалитетов к более эффективной и продуктивной работе. Еще 12 лет назад, по данным известного журнала GIS WORLD (теперь GeoWorld), только в США в муниципальных органах работало 200-300 развитых ГИС-систем, а количество вводимых в действие составляло 1500-2000. По оценкам журнала, большой интерес к ГИС проявляли руководители около 20 000 муниципальных структур, из них более 1000 ежегодно становились пользователями ГИС-технологий. С тех пор высокие темпы внедрения ГИС в муниципальных органах страны сохраняются.
Так, летом 2003 года некоммерческая исследовательская компания Public Technology, Inc (PTI), совместно с Национальной лигой городов США (NLC), Национальной ассоциацией округов (NACo), Международной ассоциацией городского/окружного управления (ICMA), и Департаментом внутренних дел США (DOI) провели общенациональный опрос с целью выяснить, как обстоят дела с использованием ГИС-технологий местными (городскими и окружными) правительствами.
Этот опрос проводился в русле правительственных инициатив по разработке и внедрению системы Интерактивного геопространственного портала (Geospatial One-Stop) – проекта, успешно реализованного на общегосударственном уровне. Побудительным мотивом создания этого ГИС-портала явилась президентская стратегия электронного управления, поддерживающая, в частности, создание Национальной инфраструктуры пространственных данных. Этот государственный портал призван обеспечить накопление географических (привязанными к конкретным пространственным местоположениям) данных и обмен ими между правительственными структурами федерального уровня, уровня отдельных штатов и местных (городского и окружного) уровней. Сейчас этот портал, созданный и усовершенствованный при непосредственном участии компании ESRI, активно работает, а его разработчики недавно получили правительственную награду. Статья о ГИС-порталах, являющихся действенными инструментами доступа к данным и информационного обмена, опубликована в 37-м номере ArcReview, целиком посвященном инфраструктурам пространственных данных.
Так вот, результаты анализа данных, полученных в ходе этого опроса, были представлены в виде специального отчета, представленного на веб-сайте PTI (www.pti.org). Как оказалось, большинство местных правительств в этой стране получают реальную пользу от использования ГИС-приложений и технологии создания и предоставления картографических материалов. ГИС используют 97% городов и округов с числом жителей не менее 100 тысяч, и 88% — с населением от 50 до 100 тысяч. Кроме того, 56% малых городов с числом жителей менее 50 тысяч в своей деятельности также используют различные ГИС-приложения. На уровне округов ГИС используется еще активнее, чем в городах.
Отчет показывает, что ГИС- приложения стали интегральным ресурсом для выполнения разных функций местных правительств, в том числе в сфере общественных работ (коммунально-эксплуатационные службы), финансов, обеспечения общественной безопасности, экономического развития. Так, например:
- 77% респондентов используют эту технологию для привязки и просмотра данных аэрофотосъемки.
- 70% используют ее для поддержки управления данными о недвижимой собственности и в налогообложении.
- 57% используют средства ГИС для обеспечения общественного доступа к информации.
- 41% используют ГИС при распределении капиталовложений, для развития инфраструктуры муниципалитетов и планирования застройки.
- 38% – для поддержки процедуры выдачи разрешений, при разработке и реализации мероприятий по реагированию на чрезвычайные ситуации.
- 33% – для совместного использования с САПР- системами.
- 28% – при поддержке деятельности правоохранительных органов.
Также, все в большей мере начинают работать инициативы по обмену ГИС-данными. Подавляющее большинство респондентов заявили о том, что они обеспечивают доступ федеральных структур к своим картографическим данным о зонах затопления, землепользовании, планам быстрого реагирования на ЧС.
Рис. Некоторые области применения ГИС в городах и муниципалитетах.
Среди главных трудностей в процессе внедрения средств работы с пространственной информацией респонденты выделили ценовой аспект (затраты на создание и поддержание систем), неадекватное финансирование, недостаточную осведомленность о возможностях ГИС-технологии и нехватку квалифицированных кадров. Лидеры внедрения подобных систем накопили успешный опыт разработки региональных проектов, в которых многие местные организации совместно участвуют в обмене информацией и данными и, соответственно, входят в долю при их финансировании. Но такие примеры пока не столь многочисленны. 64% респондентов указали, что, несмотря на заинтересованность в создании общегородских и региональных ГИС-систем, они пока не могут их себе позволить ввиду недостатка фондов, а 42% – ввиду нехватки подготовленных технических специалистов. Подавляющее большинство участников опроса уверено, что, в числе прочего, создание дополнительных ГИС-слоев и приложений, поддержание данных в актуальном состоянии и обучение работе с ними могут быть улучшены за счет использования фондов, выделяемых на повышение уровня национальной безопасности, и проведены в рамках поддержки подобных государственных инициатив.
По мнению участников опроса, в этой многоплановой работе необходимы новые государственные программы, в том числе обучающие, а также поддержка выполняемых на местах проектов со стороны федеральных органов, обеспечение доступа к ГИС-инструментам и ресурсам через Интернет. Также очень важен обмен опытом и ознакомление руководителей местного уровня и уровня штатов с лучшими примерами ведущихся в этом направлении разработок, особенно касающихся создания общегородских и региональных корпоративных систем, обеспечивающих наибольшую эффективность и отдачу от внедрения ГИС, снижение удельных затрат на их поддержание.
Сектор муниципальных ГИС
По данным аналитических компаний, таких как компания Daratech, г. Кембридж, штат Массачусетс, на правительственные структуры приходится около трети мирового рынка ГИС. Причем, на долю региональных и местных правительств приходится около двух третей общих продаж продуктов, данных и услуг по этому сектору рынка ГИС (Public sector), а остальное – на федеральные структуры.
Наблюдающаяся тенденция делегирования больших полномочий и обязанностей по реализации предложенных программ региональным и местным правительствам приводит к тому, что они становятся все более важными, в том числе с точки зрения финансовых вложений, потребителями ГИС-технологии.
На долю компании ESRI приходится около 50% продаж программного обеспечения ГИС в сегменте Public sector. Программные продукты ESRI помогают в работе десятков тысяч муниципалитетов многих стран, в том числе всех 200 крупнейших городов США, более 60% окружных и региональных правительств этой страны. Более половины правительств штатов в США заключили с ESRI рамочные соглашения о прямых закупках ГИС-продуктов для государственных структур, которые ускоряют и упрощают процесс приобретения ГИС и использования этой технологии в различных проектах. А Северная Каролина подписала с ESRI корпоративное лицензионное соглашение, позволяющее использовать неограниченное количество программных продуктов этой компании во всех правительственных организациях данного штата. В прошлом году Национальная ассоциация округов США отметила своими наградами компанию ESRI и ее президента за многогранную поддержку деятельности окружных правительственных органов этой страны.
