По материалам статей в ArcUser и Government Matters – ежеквартальных изданиях ESRI
После её формального представления в 1950-х годах, концепция измерения эффективности деятельности стала широко использоваться муниципальными и региональными правительственными органами. И многократно в приложении к деятельности в разных сферах – в правоохранительных структурах, в сферах социально-бытового обслуживания, общественного строительства и ремонтных работ, образования, экономического развития, предоставления услуг населению, и многих других – она на деле показывала, что может служить в качестве мощного инструмента, помогающего руководителям и персоналу повысить качество, результативность и экономическую эффективность при реализации намеченных программ и предоставлении услуг. Что же из себя представляет измерение эффективности, и как его можно наилучшим образом применить в муниципалитетах и органах местного самоуправления?
Под измерением эффективности обычно понимается периодическое измерение доходности или достигнутых результатов, а также эффективности предоставляемых услуг (сервисов) или реализуемых программ. Определяющим термином в данном случае является «периодическое». Последовательное измерение или динамика с ожидаемым благоприятным итогом являются важнейшей частью управленческой деятельности, нацеленной на улучшение результатов. Важным аспектом при измерении эффективности муниципальных органов является их ориентированность на потребности клиентов. Их деятельность сфокусирована на достижении суммарных выгод, общего полезного результата, получении экономического эффекта и снижении негативных последствий. Это может иметь отношение к горожанам, пользующимся муниципальными услугами, или же к частным лицам и организациям, на которых оказывают влияние стратегические решения, количественное и/или качественное расширение предоставляемых услуг.
ГИС предоставляет возможность увидеть места, где имеются проблемы, а также где определённые решения срабатывают или не срабатывают. Все иллюстрации предоставлены Отделом управления и бюджета мэрии Лос-Анджелеса.
На ранних стадиях применения этой методики часто оказывалось, что у региональных и местных правительственных органов отсутствовала адекватная и надлежащим образом сгруппированная информация, в полной мере пригодная для оценки эффективности деятельности по предоставлению услуг. Однако, со временем ситуация изменилась, и комплексные исследования по измерению эффективности, отслеживанию результатов и качества услуг вошли в повседневную практику процесса управления городами и территориями. Но и сейчас, даже при очевидном прогрессе в области предоставления услуг, потенциал этой деятельности еще далеко не исчерпан. Одно из наиболее перспективных направлений заключается в использовании новых технологий, которые помогают полнее оценить и представить результаты измерения эффективности, способствуют дальнейшему прогрессу и устойчивому развитию. Так, например, до середины 1990-х годов местные правительства при измерении эффективности уделяли неоправданно мало внимания одному из наиболее важных компонентов – географии.
Добавлению пространственной составляющей в процедуру измерения эффективности работы правительственных структур способствовало и развитие ГИС-технологии, и ее постоянно растущее использование в государственном секторе, и накопление отчетных материалов и данных по демографии, позволившее применить географический подход при анализе долговременных тенденций.
Одним из важных моментов в развитии технологии измерения эффективности стала инициатива Департамента полиции Нью-Йорка по вводу в действие в 1994 году Компьютеризированной Статистики (CompStat) – первой информационной системы, объединившей цифровую картографию с анализом данных по преступности. В конце 1990-х годов город Балтимор (шт. Мэриленд) расширил эту систему до CitiStat, специализированной системы измерения эффективности на муниципальном уровне, которая показывает, как распределены в пространстве различные параметры эффективности. В первый год своей работы она принесла городу дополнительные 13,2 млн.долл., а расходы на ее запуск и поддержку составили 285 тыс.долл. Затем аналогичные программы «Stat» были внедрены и в ряде других крупных административных районов и городах страны – часто людьми, вдохновленными увиденным при посещении Балтимора. Например, такие города, как Филадельфия (шт. Пенсильвания), Лос-Анджелес (шт. Калифорния), Провиденс (шт. Род-Айленд) и Вашингтон (округ Колумбия) уже внедрили пространственную систему измерения эффективности, активно ведется разработка аналогичных систем и в других местах. Заинтересовались ею и бизнес-аналитики правительственных органов из других стран, в том числе из Ирака.
Первичные данные о происшествиях должны быть геокодированы на основе информации об адресах. Данные об инцидентах сгруппированы по округам и отображают различия между ними.
Что добавляет ГИС к системе измерения эффективности? Она дает возможность наглядно увидеть, где именно имеются проблемы, где работают и где не работают определенные решения, где хорошо предоставляются государственные услуги, а где – нет. Традиционное измерение эффективности по заранее определенным географическим зонам (то есть, отчетные материалы по одному району свидетельствуют о низкой эффективности, а по соседнему – об эффективности выше среднего уровня) может некорректно отражать исходную информацию, особенно при отсутствии соответствующих карт.
Помимо простого отображения чисел на картах, ГИС позволяет перегруппировать и представить данные по регионам с их привязкой к местоположению, что значительно улучшает смысловое восприятие информации. Например, отчеты совета округа о количестве рисунков граффити не дают столь наглядного представления о масштабах этой проблемы, как их перегруппировка в ГИС с привязкой к ближайшим школам. То есть, средства ГИС позволяют не просто нанести на карту местоположения (в данном случае – по граффити), но и помочь выявить такие закономерности в данных, которые трудно распознать, анализируя сухие таблицы цифр.
Показано среднее за неделю количество звонков на Горячую линию Граффити по жилым зонам в 2002 году. Данные разгруппированы, чтобы выявить места, требующие повышенного внимания.
С другой стороны, перегруппировка данных иногда может и скрыть смысл информации. Например, при определенной группировке среднее время реагирования на жалобы горожан в каком-то округе может выглядеть вполне приемлемым, даже когда оно отображается на карте. Однако, в одной части округа оно может быть выше установленного, тогда как в другой – меньше установленного. В этом случае ГИС может показывать местоположение каждой проблемы (или разрешения проблемы) в разгруппированном виде, что позволяет выявить закономерности, которые при другом отображении информации могут быть упущены. То есть имеется возможность по-разному сгруппировать одни и те же данные и сразу отобразить их на карте.
Большинство правительственных агентств, используя измерение эффективности и ГИС, хотели бы сразу увидеть нанесенную или не нанесенную на карту статистику, автоматически создаваемую на основе сведений из центрального банка данных и передаваемую по локальным сетям или через Интернет. Эта концепция хорошо совпадает с тенденцией расширенного применения так называемых «систем 311», обеспечивающих централизованный доступ к сервисам правительственных служб, не относящихся к категории «экстренных». Такие службы могут быть и важными источниками и, одновременно, потребителями стандартизированных данных для определения эффективности деятельности. И все эти массивы информации можно анализировать с помощью программного обеспечения ГИС.
Достижение этих целей часто сдерживается из-за ограниченности денежных или человеческих ресурсов, а также из-за других факторов, таких как муниципальные «островки» собственных данных, которые невозможно или не разрешается использовать для общего доступа к информации стандартным способом. Причины «недоступности» таких данных могут быть разные: отсутствие или неполнота актуальных цифровых базовых карт, на основе которых можно было бы провести точное геокодирование адресов (адресную привязку); нежелание дать публичный повод «копания в грязном белье», особенно в связи с ретивостью средств массовой информации; либо недостаток политической воли, стимулов или средств для реорганизации работы мэрии.
В результате, все еще есть тенденция применения ГИС изначально на одной или двух рабочих станциях для создания карт или экранных изображений для руководства. Это также оказывает положительное влияние, поощряя аналитиков экспериментировать с более эффективными средствами, дополняющими традиционные методы обработки цифровых данных новейшей программной технологией ГИС. И только потом пытаться постепенно внедрять более дорогостоящие и сложные многопользовательские архитектуры на основе Web.
Постоянная количественная оценка результатов услуг, предоставляемых местными правительственными структурами своим гражданам и клиентам – достойная цель, заслуживающая еще большего внимания. Впрочем, измерение эффективности в сочетании с технологией ГИС не является панацеей. Следует отметить, что ни измерение эффективности, ни ГИС не могут показать или объяснить все результаты. В конечном счете, измерение эффективности обеспечивает только информационную поддержку, отправную точку для принятия разумных решений. Но для местных правительств, которые хотят определить истинные достигнутые результаты и повысить доверие к себе, ГИС предоставляет возможность улучшить традиционные методы измерения эффективности. И не только потому, что «наглядная картина стоит тысячи слов», но также и потому, что карты позволяют проводить анализ там, где бесполезны только цифры и слова.
