Малышева Н.В., ФГУ «ВНИИЛМ» » (Всероссийский научно-исследовательский институт лесоводства и механизации лесного хозяйства), г. Пушкино, Московская область, e-mail: nataliam@himky.comcor.ru, web: www.fguvniilm.ru
GIS for forestry administration and management
Как известно, с 1 января 2007 года в России введено в действие новое лесное законодательство – Лесной кодекс Российской Федерации, который радикально изменил систему управления лесами нашей страны и организации их использования.
Лесной кодекс законодательно разграничил полномочия федеральных (статья 81) [1] и региональных органов государственной власти (статья 82) в области лесных отношений. Отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений переданы органам государственной власти субъектов РФ (статья 83). В частности, субъекты Федерации уполномочены организовать на подведомственных территориях управление, использование лесов, их охрану, в том числе тушение пожаров, защиту от вредителей и болезней, воспроизводство лесов. Произошла масштабная децентрализация управления лесным хозяйством страны. За федеральным центром сохранены функции нормативного правового регулирования лесных отношений, контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий.
На осуществление переданных полномочий субъектам предоставляются субвенции из федерального бюджета, то есть целевые финансовые пособия от государства на определенный срок – на год. Если бюджетные средства, предназначенные для осуществления полномочий в области управления лесами, использованы не по целевому назначению или в неустановленные сроки, они подлежат возврату.
В этой связи у федерального органа управления лесным хозяйством возникает потребность оценки эффективности исполнения переданных полномочий по управлению лесами в регионах и использования финансовых пособий, предназначенных для этих целей. Для контроля и надзора за исполнением полномочий, переданных регионам, а также для межрегиональных сопоставлений федеральному центру необходим перечень (или система) показателей качества и эффективности управления лесным хозяйством. Не менее важно дать возможность общественности осуществлять оценку деятельности региональных органов государственной власти в области лесных отношений. Комплекс показателей позволит сформировать рейтинг регионов по качеству исполнения переданных полномочий по управлению лесами.
Перечень показателей, на основании которых оценивается эффективность управления лесами, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов РФ, определен приказом МПР, зарегистрированным в Минюсте 11 апреля 2007 г. Исходя из этих целевых прогнозных показателей, на расходы по ведению лесного хозяйства дифференцированно по регионам представляются субвенции из федерального бюджета. Нормативное значение целевых прогнозных показателей рассчитано по материалам изученности лесов региона, многолетним статистическим данным о количестве и площадях очагов пожаров, об очагах вредителей и болезней леса, объемах потребных предупредительных и санитарно-оздоровительных мероприятий по обеспечению пожарной и санитарной безопасности в лесах, потребных объемах и способах воспроизводства лесов и т.д. Эти целевые прогнозные показатели внесены в лесные планы, разработанные для каждого субъекта РФ. Лесной план – это стратегический документ, который определяет основные направления использования и воспроизводства лесов региона на 10 лет в соответствии с их ресурсно-экономической, экологической и социальной значимостью.
На основании предоставляемой регионами отчетности установленной формы и содержания федеральный орган исполнительной власти (Рослесхоз) осуществляет контроль и надзор за исполнением переданных полномочий. По завершении финансового года, сопоставляя фактические и целевые прогнозные показатели, которые дополняются рядом других традиционных статистических характеристик, выносится суждение о качестве управления лесами за прошедший год в том или ином регионе. Готовится аналитическая справка об эффективности осуществления субъектами РФ полномочий в области управления лесами, организации их использования, охраны, защиты и воспроизводства. Пока эта работа имеет поисковый экспериментальный характер, ведется с 2008г. и направлена на опробование рейтингования по предложенной системе показателей, их пригодности, а также на устранение имеющихся недостатков в существующей системе отчетности. Однако она востребована и действует, поскольку и традиционно существовавшая система отчётности не в полной мере обеспечивает требуемую полноту анализа эффективности осуществления переданных полномочий, объективность выводов и предложений для принятия управленческих решений.
Картографическое обеспечение является важнейшим компонентом информационного обеспечения управления лесным хозяйством. ГИС-технологии – современный инструментарий, который широко используется для управления различными видами деятельности во всем мире. Эти технологии все больше интегрируются в системы планирования и поддержки принятия решений, в структуру рабочих процессов во многих организациях [2].
Вопрос создания средствами ГИС лесных карт, позволяющих составить целостное представление о системе ведения лесного хозяйства в стране и по отдельным регионам, о характеристиках ресурсного и экологического потенциала лесов, многократно поднимался и обсуждался в монографиях и периодических изданиях по лесохозяйственной тематике [3, 4]. Сейчас, учитывая широкое использование и повсеместное внедрением ГИС в лесное хозяйство [5], этот вопрос можно решить на новом техническом и методическом уровне. Подготовку карт целесообразно осуществлять силами ГИС-специалистов подведомственных учреждений, а пользователи федерального органа управления будут воспроизводить готовые карты на экране или распечатывать их. Благодаря средствам визуализации и анализа в среде ГИС статистической отчетности по использованию, охране, защите и воспроизводству лесных ресурсовв виде слоев электронных карт, можно рассчитывать на выработку более обоснованных и взвешенных решений по управлению лесным хозяйством.
Одним из примеров использования ГИС для пространственного анализа текущих статистических характеристик лесного фонда и суждения об успешности управления лесами в связи с передачей отдельных полномочий в области лесных отношений субъектам федерации, служит визуализация отраслевой отчетности об исполнении полномочий в виде карт. Такая отчетность поступает в ФГУП «Рослесинфорг», аналитически осмысливается и на ее основании готовятся справки и аналитические записки. Органы исполнительной власти субъектов РФ в области лесных отношений предоставляют в ФГУП «Рослесинфорг» для анализа и последующего информирования Рослесхоза часть форм ежеквартально, а часть – 1 раз в год. Формы отчетности сведены в альбом «Отчета об исполнении переданных полномочий в области лесных отношений» (ОИП) по следующим разделам: воспроизводство лесов, лесопользование, охрана и защита лесов, экономика, нарушения лесного законодательства.
Ежегодные формы отчетности об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов сводят в виде документированной информации, внесенной в лесной реестр.
Оценка эффективности осуществления субъектами РФ полномочий в области управления, организации использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства выполняется с 2007г., после введения в действие нового Лесного кодекса.
По данным отраслевой отчетности рассчитывают фактические показатели для каждого субъекта РФ, сравнивают с целевыми прогнозными показателями и на основании сопоставления выносится суждение об эффективности управления лесами. Приказом МПР России № 87 от 11.04.2007г. «Об утверждении целевых прогнозных показателей и форм отчетов о расходовании субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений и о достижении целевых прогнозных показателей» определены 11 показателей, 9 из которых относятся к компетенции Рослесхоза, а именно:
- объем рубок лесных насаждений с 1га покрытых лесной растительностью земель лесного фонда;
- соотношение стоимости 1 куб.м древесины от рубок лесных насаждений и ставки платы за единицу объема древесины, установленной Правительством Российской Федерации;
- объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации от использования лесов в расчете на 1га земель лесного фонда;
- удельная площадь земель лесного фонда покрытых лесной растительностью, погибшей от пожаров;
- удельная площадь земель лесного фонда покрытых лесной растительностью, погибшей от вредителей и болезней леса;
- соотношение площади искусственного лесовосстановления и площади сплошных рубок лесных насаждений на землях лесного фонда;
- доля площади хозяйственно ценных лесных насаждений в составе покрытых лесной растительностью земель лесного фонда;
- общий средний прирост на 1га покрытых лесной растительностью земель лесного фонда;
- лесистость территории субъекта Российской Федерации.
В среде приложения ArcGIS ArcMap 9.3 с использованием шейп-файлов Цифровой карты Мира (DCW) масштаба 1:1000000 (административное деление, города, гидрография и др.) составлены аналитические карты, отображающие 9 перечисленных показателей по субъектам РФ. Карты нацелены на решение информационно-справочных задач. Задачам такого типа отвечает отображение агрегированных данных по административно-территориальным единицам. Примеры таких карт приведены на рис. 1-9.
Рис. 1
Рис. 2
Рис. 3
Рис. 4
Рис. 5
Рис. 6
Рис. 7
Рис. 8
Рис. 9
Каждая из представленных карт позволяет сравнить достижение установленного целевого прогнозного показателя по регионам за год. При этом регионы ранжированы и выявлены наиболее успешно работающие по достижению того или иного показателя, и наоборот. Места, занятые регионами по каждому из направлений деятельности, охарактеризованному целевым показателем, суммированы, выведено среднее значение и сформирована интегральная оценка. В конечном итоге, все субъекты разбиты на группы по качеству исполнения переданных полномочий: наиболее успешно справляющиеся, средние и слабые. Надо заметить, что разбиение на группы, а не присвоение итоговых 1-го, 2-го и т.д. мест, целесообразно потому, что по ряду позиций участники рейтинга занимают при расчете одинаковые места. Пространственное представление результатов рейтинга субъектов Российской Федерации по качеству исполнения переданных полномочий в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в 2008 г. иллюстрирует рис. 10.
Рис. 10
Пространственный анализ наглядно свидетельствует о необходимости внесения изменений в перечисленный набор показателей для оценки эффективности переданных субъектам полномочий. Он показывает недостатки существующей системы отраслевой отчетности, заставляет усомниться в правильности подсчета целевых прогнозных показателей в лесных планах, с которыми производится сопоставление фактических их значений, и позволяет внести некоторые конструктивные предложения.
В последующем, для более объективной оценки исполнения полномочий субъектами РФ при расчете рейтинга необходимо, прежде всего, ранжировать сами целевые прогнозные показатели. Кроме того, следует рассматривать динамику целевых прогнозных показателей и эффективности выполнения полномочий субъектами РФ.
Некоторые показатели не однозначно отражают качество исполнения полномочий. Например, для показателя «относительная площадь хозяйственно ценных лесных насаждений» в составе покрытых лесной растительностью земель лесного фонда нет ясного толкования и пояснения принципа отнесения лесов к категории «хозяйственно ценных». Можно предположить, что к «хозяйственно ценным» отнесены относительные площади хвойных, твердолиственных пород насаждений, а также береза и осина 2-го и выше классов бонитета. Может быть, логичнее было бы определять относительную площадь лесов, выполняющих защитные функции. Этот показатель важен для оценки экологически ответственного лесоуправления и устойчивого лесопользования (в англоязычной литературе – устойчивого управления лесами) и является индикатором во многих международных процессах, таких как Монреальский и Министерская конференция по защите лесов Европы и др.
Подобные размышления вызывает и показатель лесистости субъектов РФ. Учитывая, например, несоизмеримость площадей субъектов РФ в Сибирском и Центральном федеральных округах, можно утверждать, что даже динамика этого показателя не дает никакого представления об изменении относительной площади покрытых лесом земель по годам. По показателю лесистости целесообразно сравнивать территории приблизительно схожие по площади и со сходными лесорастительными условиями. Так, например, значение лесистости Красноярского края, простирающегося от тундры до степей, никак не будет характеризовать эффективность или неэффективность организации лесного хозяйства на территории в миллионы гектаров.
На наш взгляд, более целесообразно вести рейтинг регионов со сходными лесорастительными и социально-экономическими условиями, например, по федеральным округам. Пример оценки качества исполнения полномочий по управлению лесами на основе вышеперечисленных целевых показателей и рейтинг субъектов Северо-Западного федерального округа приведен на рис. 11.
Рис. 11
Конечно, составление подобного рейтинга для нашей страны – новая и важная задача. Ее решением занимаются не только органы управления лесным хозяйством, но и неправительственные экологические организации, которые приступили к разработке рейтинга государственного управления лесами в рамках собственного независимого проекта [6]. Как показывает наш экспериментальный опыт подготовки аналитических справок и отчетов, необходим дальнейший поиск и совершенствование показателей оценки качества управления лесами регионов, более тщательный отбор и обработка статистических данных для их расчета.
Федеральный уровень управления лесами заинтересован в научно обоснованном планировании и дифференцировании субвенций из федерального бюджета на исполнение переданных полномочий. Поэтому важно правильно оценивать деятельность субъектов и ранжировать их по эффективности проделанной за год работы. В такой аналитической работе ГИС, безусловно, является полезным и необходимым инструментом.
Литература
- Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ.
- Данджермонд Д. ГИС помогает управлять нашим миром // ArcReview. Современные информационные технологии. №1. 2006 с.1-2.
- Исаев. А.С., Сухих В.И., Калашников Е.Н. и др. Аэрокосмический мониторинг лесов. М.: Наука.1991. 240 с.
- Малышева Н.В. Проектирование справочных лесных карт. // Лесное хозяйство №2-3, 1992, с.45-47.
- Кашпор Н.Н. Аэрофотосъемка и современное лесоустройство. // Дистанционные методы в лесоустройстве и учете лесов. Приборы и технологии. Материалы Всероссийского совещания-семинара с международным участием. Красноярск, 2005, с.6-9.
- Соколенко О., Шматков Н., Семенова М. Экорейтинги – для будущего российских лесов. // «Дерево.RU», №5, 2009,С.14-15.
